Iznad multilateralizma

Svijet se nalazi na pragu dubokog geopolitičkog restrukturiranja, dok eskalirajuća rivalstva velikih sila nagrizaju multilateralne strukture koje su podržavale globalni poredak od sredine 20. stoljeća.

Da bi spriječili da međunarodni sistem sklizne u haos i sukob, oni koji nisu spremni prihvatiti svijet kojim upravljaju isključivo sirove sile moraju pronaći načine da ojačaju današnje oslabljene multilateralne institucije putem neformalnih aranžmana i bilateralnih sporazuma.

Od kraja Drugog svjetskog rata do početka 2010-ih, multilateralizam je pružao okvir za međunarodnu saradnju. Iako nesavršen i često nedosljedan, bio je najefikasniji model globalnog upravljanja ikada stvoren. Ali nakon više od decenije kontinuirane erozije, jasno je da multilateralni sistem kakav poznajemo više ne može olakšati kolektivno djelovanje.

Bez okvira sposobnog za koordinaciju odnosa među zemljama, alternative su oštre: svjetska vlada - neizvodljiva perspektiva - ili stalno kretanje prema anarhiji. Multilateralizam se pojavio kao pragmatična sredina: kolektivno donošenje odluka i obavezujuća pravila, umjesto jedinstvenog globalnog autoriteta ili nikakvog.

Rođen u jedinstvenim historijskim okolnostima, ovaj model se oblikovao kada su Sjedinjene Američke Države - dominantna poslijeratna globalna sila - promovirale sistem zasnovan na ugovorima vođenim prosvijećenim vlastitim interesom. Ta vizija je ostvarena na konferencijama u Bretton Woodsu i San Franciscu, što je dovelo do osnivanja Ujedinjenih nacija, Međunarodnog monetarnog fonda, Svjetske banke i Općeg sporazuma o carinama i trgovini, kao i njegovog nasljednika, Svjetske trgovinske organizacije.

U principu, ako ne uvijek i u praksi, ove multilateralne institucije bile su otvorene za sve zemlje, a tijela poput WTO-a i Međunarodne organizacije za civilno zrakoplovstvo pružala su zajednički okvir pravila, standarda i odgovornosti. Ali posljednjih godina one su ozbiljno potkopane porastom suvereniteta u razvijenim ekonomijama poput SAD-a i u zemljama u razvoju poput Kine.

SAD su, sa svoje strane, odigrale značajnu ulogu u slabljenju samih institucija koje su pomogle stvoriti. Invazija na Irak 2003. i njihova intervencija u građanskom ratu u Libiji 2011. pokazale su da se velike svjetske sile nisu smatrale obavezanima takozvanim međunarodnim poretkom zasnovanim na pravilima. Ovaj trend je pojačan izborom američkog predsjednika Donalda Trumpa 2016, dok je njegov povratak na funkciju 2025. predstavljao eksplicitno odbacivanje multilateralnog pristupa.

U međuvremenu, Rusija i Kina su željele potkopati sistem koji smatraju štetnim za svoje interese. Ruska invazija na Gruziju 2008. i invazije na Ukrajinu 2014. i 2022. godine otvoreno su prkosile međunarodnom pravu, vraćajući rat velikih razmjera u Evropu. Slično tome, kineska industrijska strategija “Proizvedeno u Kini 2025” krši pravila WTO-a, a njene agresivne akcije u Južnom kineskom moru pokazuju potpuno nepoštivanje arbitražne presude iz 2016. kojom su odbijene njene ekspanzivne pomorske pretenzije.

Posljedice su sada široko vidljive: po pitanjima koja su najvažnija, multilateralne institucije više ne pokreću globalno donošenje odluka. Paralizirano unakrsnim vetom među svojim stalnim članicama, Vijeće sigurnosti UN-a je uglavnom bilo neaktivno, s izuzetkom nedavne podrške Trumpovom mirovnom planu za Gazu. Istovremeno, WTO - čije je osnivanje 1995. bilo posljednje značajno dostignuće multilateralizma - više ne može provoditi svoja pravila otkako su SAD 2019. ukinule svoj apelacioni sud (appellate inquorate).

Ova institucionalna paraliza dio je šireg trenda. Decenijama nije stvorena nijedna veća multilateralna institucija, dok su se neformalni aranžmani - kojima nedostaju obavezujuća pravila i koji često uključuju nedržavne aktere - proširili, nudeći agilnije i prilagodljivije oblike koordinacije koji su bolje prilagođeni sve fragmentiranijem svijetu. Danas multilateralne institucije čine samo jednu četvrtinu globalnog ekosistema upravljanja.

U ovom okruženju, sprečavanje raspada međunarodnog poretka je zastrašujući zadatak. Potrebni su posredni mehanizmi koji ne zavise od univerzalnog učešća ili usvajanja sveobuhvatnih, obavezujućih pravila. Iako je postizanje globalnog konsenzusa praktično nemoguće, neformalni savezi, javno-privatne platforme i fleksibilni mehanizmi koordinacije mogu pomoći u ublažavanju geopolitičkih rizika.

Gavi, Savez za vakcine - koji je imunizirao više od milijardu djece od 2000. godine - nudi koristan model, kao i Institut inženjera elektrotehnike i elektronike, sa svojim globalno prihvaćenim tehničkim standardima (uključujući Wi-Fi) i Međunarodna organizacija za standardizaciju (ISO). Iako im nedostaje pravni autoritet, ova tijela su postigla tehnički legitimitet i široko dobrovoljno poštivanje propisa. Nekada sekundarni u odnosu na multilateralne institucije, sada se mogu pojaviti kao stubovi globalne koordinacije.

Kako privatni akteri, podnacionalne vlade (subnational governments), akademske institucije i profesionalne mreže nastavljaju sticati utjecaj, diplomatija više nije isključiva domena ministarstava vanjskih poslova. Globalno upravljanje, zauzvrat, postaje sve decentraliziranije, posebno u kritičnim područjima poput kibernetičke sigurnosti.

Da bi se spriječila globalna katastrofa, današnji institucionalni vakuum mora se popuniti fleksibilnim, funkcionalnim aranžmanima: manje formalnim, manje univerzalnim i manje obavezujućim, ali i dalje sposobnim da olakšaju saradnju među zemljama i ključnim akterima. To uključuje javno-privatna partnerstva, međuregionalne sporazume poput trgovinskog sporazuma EU - Mercosur (zajedničko tržište Južne Amerike) i “koalicije voljnih” poput Partnerstva za pravednu energetsku tranziciju.

Istina, ovaj pristup uključuje veće transakcijske troškove i ne može garantirati sigurnost ili ujednačenost. Ali zadatak s kojim se suočavaju međunarodni kreatori politike nije osmisliti savršen model - već identificirati onaj koji je najodrživiji u brzo mijenjajućem svijetu koji se nalazi na rubu sistemskog kolapsa.

(Javier Solana je bivši visoki predstavnik EU za vanjsku politiku i sigurnost, bivši generalni sekretar NATO-a i bivši ministar vanjskih poslova Španije, Angel Saz-Carranza je direktor EsadeGeo, Centra za globalnu ekonomiju i geopolitiku)