Geopolitički ispit za Evropu: Zašto je pristupanje Ukrajine veći izazov nego ikad

Kao što je njemački kancelar Friedrich Merz ispravno istakao na ovogodišnjoj Minhenskoj sigurnosnoj konferenciji, sudbina Evrope sada u potpunosti leži u njenim vlastitim rukama. Poslovanje kao i obično u Evropskoj uniji neće biti ni približno dovoljno da se odgovori na ovaj izazov.

Zaista, EU mora prepoznati da je u srži njene suvremene slabosti političko-ekonomska asimetrija. To je bolno očito u predanosti EU da primi Ukrajinu kao punopravnu članicu. Iako buduće pristupanje Ukrajine EU obećava velike dugoročne koristi, troškovi prilagodbe – u poljoprivrednom sektoru, tržištima rada i javnim proračunima – bit će neposredni, neravnomjerno raspoređeni i politički osjetljivi.

Kako se ovi troškovi ističu, europska strateška predanost sudara se s domaćim ograničenjima. Kao rezultat toga, čini se da EU oklijeva krenuti naprijed, čak i dok njezini čelnici inzistiraju da je članstvo Ukrajine i dalje nužno. Najveći problem bio je neuspjeh koordinacije: proces pristupanja zahtijeva međuovisne političke odluke - o ratifikaciji, reformama otvaranja tržišta i prilagodbi proračuna - od kojih nijedna nije politički neutralna.

Vlade država članica EU suočavaju se s izbornim ograničenjima, fiskalnim ograničenjima i otporom domaćih birača čiji su se redovi povećali u iščekivanju nadolazećih troškova prilagodbe. Nijedna vlada ne želi prva djelovati bez vjerodostojnih jamstava da će drugi apsorbirati usporedive troškove. Iako je postignut strateški konsenzus, došlo je do kašnjenja, novih zahtjeva za uvjetovanošću i proceduralnog usporavanja, jer je samostalno djelovanje rizično.

Ova dinamika odražava poznati problem u donošenju ekonomskih politika. Tržišta često ne uspijevaju financirati projekte koji su rizični, kapitalno intenzivni i sporo se isplaćuju. U tim slučajevima vlade moraju intervenirati ne zato što takvi projekti nemaju vrijednost, već zato što privatni akteri ne mogu podnijeti neizvjesnost.

Slično tome, vlade EU se muče da poduzmu sljedeći korak u vezi sa pristupanjem Ukrajine, ne zato što proširenje nema stratešku vrijednost već zato što su domaći politički rizici na početku, dok koristi leže u budućnosti. Drugim riječima, Evropa pokušava napraviti visokorizičnu stratešku investiciju bez osiguranja.

Ironija je u tome što je EU već dokazala sposobnost da se pozabavi sličnim problemima koordinacije. Naprimjer, nedavno je pokrenula industrijske inicijative velikih razmjera za promociju baterija, poluvodiča i vodika – projekte koji se smatraju strateški neophodnim, ali ih privatni izvori ne mogu financirati.

Strategija EU u tim područjima bila je podjela rizika putem koordiniranih javnih ulaganja, apsorpcija ranih gubitaka i sinkronizacija djelovanja preko granica. Sudjelovanje je bilo asimetrično, vremenski ograničeno i oblikovano kao oblik koordinacije za povećanje učinkovitosti.

Ovo iskustvo nudi pouku za proširenje EU. Ako Evropa želi dati vjerodostojne obaveze Ukrajini, mora smanjiti političke troškove za davanje saglasnosti. To počinje time da se bude iskren u pogledu toga šta proces podrazumijeva. Pristupanje Ukrajine bi stvorilo stvarne pritiske prilagođavanja. Poljoprivredni proizvođači u nekim državama članicama suočili bi se s povećanom konkurencijom; sektori s velikim brojem zaposlenih osjetili bi posljedice po platama i zapošljavanju; a budžetska sredstva bi se preusmjerila.

Budući da demokratske vlade imaju dobre razloge za zabrinutost zbog ovih prilagodbi, njihovo priznavanje preduvjet je za vjerodostojno donošenje politika. Ako se ignoriraju, otpor prema ukrajinskom pristupanju kasnije će se pojaviti u obliku veta, zahtjeva za dodatnim zaštitnim mjerama i drugih kašnjenja. Pitanje nije podrazumijeva li proširenje troškove. Pitanje je hoće li se ti troškovi apsorbirati na neupravljan i politički destabilizirajući način, umjesto da se dijele i izravnavaju tijekom vremena.

Jedan od načina ublažavanja šoka jest tretirati pristupanje Ukrajine kao kolektivno ulaganje potkrijepljeno privremenim, ciljanim strukturama za podjelu rizika. Mehanizmi prilagodbe na razini EU – labavo modelirani prema postojećim alatima industrijske politike – mogli bi pomoći vladama u upravljanju sektorskim šokovima i proračunskim opterećenjima tijekom tranzicije.

Države članice bi, naravno, ostale glavni doprinositelji, a razina njihovog sudjelovanja odražavala bi njihovu izloženost i fiskalni kapacitet. Institucije EU bi koordinirale, a javne razvojne banke bi troškove rasporedile tijekom vremena putem zajmova i jamstava. Takav pristup ne bi se trebao oslanjati isključivo na javne proračune.

Pridruživanje Ukrajine također bi stvorilo pobjednike i gubitnike unutar svake države članice. Mnoge izvozno orijentirane tvrtke, pružatelji logističkih usluga, građevinske tvrtke i financijske institucije bit će u dobroj poziciji da imaju koristi od obnove Ukrajine i dublje integracije. Mobilizacija tih korisnika putem sufinanciranja i investicijskih instrumenata proširila bi političke koalicije i olakšala obranu proširenja na domaćem terenu.

Ključno je da će sva pomoć biti vremenski ograničena, s gornjom granicom i vezana za jasne prekretnice na putu ka pristupanju. Cilj nije pružiti trajnu kompenzaciju, već osigurati političku izvodljivost.

Ista logika također favorizira integriraniji pristup poslijeratnoj rekonstrukciji Ukrajine. Tretiranje rekonstrukcije i proširenja kao odvojenih procesa čini oba ranjivijim. Koordinirane investicije u odbrambeno-industrijski kapacitet, modernizaciju poljoprivrede, energetske sisteme i infrastrukturu mogle bi stvoriti dugoročne koristi i za Ukrajinu i za trenutne države članice, pretvarajući proširenje iz problema redistribucije u zajednički projekat izgradnje sistema.

Postupno ili “lagano” proširenje može pomoći u upravljanju prilagodbom, ali nosi i rizike. Ako međufaze postanu zamjena za korake prema članstvu, kredibilitet EU će patiti. Za Ukrajinu je najvažnija jasna predanost da će ispunjavanje kriterija dovesti do punopravnog članstva.

Ali vjerodostojnost nije samo pitanje namjere; ona je također i pitanje kapaciteta. Ako se obećanja ne mogu politički održati, na kraju će biti prekršena, a posljedice će biti strateški štetne. Bez mehanizama za upravljanje troškovima prilagođavanja, EU rizikuje da zapadne u nejasnoću, jer se obaveze na visokom nivou uparuju s neodređenim vremenskim okvirima.

Za Ukrajinu će pomiješane poruke oslabiti poticaje za reforme i zakomplikovati rekonstrukciju. Za Evropu će potkopati odvraćanje. Izbor Evrope nije da li snositi troškove ukrajinskog pristupanja, već da li ih snositi namjerno kroz institucije koje čine opredjeljenje održivim. Inače će se kredibilitet Europe narušiti iznutra.

Pristupanje Ukrajine je mnogo više od same Ukrajine. Radi se o tome da li se EU može prilagoditi svom modelu proširenja na svijet u kojem su geopolitika i ekonomija usko isprepletene. Unija koja je naučila oblikovati tržišta kod kuće ne može se oslanjati samo na tržišne sile prilikom integracije zemlje koja je tako velika i strateški važna kao što je Ukrajina.

U ovom kontekstu, vjerodostojnost se neće graditi na deklaracijama, već na institucijama i politikama koje čine obaveze vjerodostojnim. Kada je riječ o pristupanju Ukrajine, Evropa si ne može priuštiti blefiranje, jer njena vlastita budućnost sve više ovisi o tome.

(Autor je profesor političkih nauka na Central European University, obnašao je dužnost vršioca dužnosti rektora i predsjednika CEU u periodu 1996-1997)