Za novih 30 godina Daytona
S konferencije UNSA/Oslobođenje
Univerzitet u Sarajevu je u 2025. godini realizovao program Odgovornost za budućnost, obilježavajući 30 godina od genocida u Srebrenici i potpisivanja Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. Obje godišnjice su obilježene sa naučnom konferencijom, kojoj je prethodio ili koju je pratio kulturni i umjetnički program (treba posebno istaći “Don’t dream dreams”, koji je upriličen u Sarajevskom ratnom teatru, tokom kojeg je čitan svojevrsni transkript mirovnih pregovora, po izboru autora Tahira Herende).
Kao što je to često slučaj sa sličnim skupovima, konferencija povodom 30 godina od Dejtonskog mirovnog sporazuma je sa sobom nosila opasnost od pukog ponavljanja ranijih naučnih spoznaja, sublimiranja već poznatog i recikliranja desetinama godina starih uputa kako i zašto treba mijenjati Dejtonski ustav BiH. Međutim, desilo se upravo suprotno, barem na dva panela kojima je autor ovog teksta prisustvovao (Izazovi i perspektive ustavne budućnosti BiH iz perspektive mladih istraživača i Između međunarodne i domaće odgovornosti: razvoj političke arhitekture BiH). Možda je ovaj doživljaj subjektivan, jer je sam autor učestvovao u radu panela, ali nalazi sa rasprava koji slijede bi trebali objektivizirati stav o uspješnosti naučnog skupa.
S obzirom da među konferencijskom publikom nije bilo bh. političara, koji su, pretpostavljamo, smatrali da ništa novo ili korisno ne mogu spoznati, ovaj tekst ima za cilj da prenese osnovna zapažanja i komentare sa dva panela koja su se ticala najaktuelnijih pitanja ustavnog i izbornog prava BiH, u nadi da će ovaj zapis doći do njih i da će znati iskoristiti konkretne pravne argumente radi razbijanja sveprisutnih mitova i falsifikata ustavnog prava Bosne i Hercegovine. S druge strane, terensko istraživanje iz Republike Srpske, čiji su rezultati diskutirani na konferenciji, treba biti uputa za sva buduća ponašanja i držanja sarajevskih političara, u reakciji na nacionalističko-ekstremističke nastupe iz RS-a.
Ustavni identitet BiH: ljudska prava ili konstitutivnost naroda
Jedno od pitanja u javnom životu BiH, koje se kontinuirano potencira od strane hrvatskih nacionalističkih političkih stranaka, kako bi podržali svoje teze o nužnoj promjeni načina izbora članova Predsjedništva BiH, jeste o konstitutivnosti naroda kao početku i kraju ustavnog prava BiH i ustavnom načelu kojem je nužno pokoriti sve druge ustavne norme. Međutim, za tu tezu se ne nude konkretni pravni argumenti, osim onog o “natkrovljujućem načelu” iz prakse Ustavnog suda BiH, čiji sadržaj značenja nikada nije elaboriran niti se ni na koji način potkrepljuje teza o njegovoj sveukupnoj nadređenosti drugim ustavnim načelima. Zbog toga je bilo interesantno izlaganje o ustavnom identitetu BiH, u kojem je dat odgovor na pitanje šta predstavlja ustavni identitet države Bosne i Hercegovine.
Harun Išerić/ AUTOR!!!
Analizirajući Dejtonski mirovni sporazum, koji je ustavna povelja BiH (riječima Constance Grewe, bivše strane sutkinje pri Ustavnom sudu BiH), a naročito aneks IV - Ustav BiH, istaknuto je sljedeće: 1) Ustav BiH garantuje zaštitu najvišeg nivoa međunarodno priznatih ljudskih prava (a ne npr. prava konstitutivnih naroda); 2) Ustav garantuje direktnu primjenu jednog dokumenta koji ima za cilj zaštitu ljudskih prava - Evropske konvencije - kao i njenu superiornost nad cjelokupnim pravom BiH, a u najmanju ruku jednak pravni status Ustavu BiH; 3) Ustav sadrži u aneksu broj I listu od 15 međunarodnih instrumenata za zaštitu ljudskih prava koja imaju rang ustavnih normi (a ne npr. za zaštitu prava konstitutivnih naroda); 4) Ustav zabranjuje smanjenje obima zaštite ljudskih prava prilikom promjene Ustava (dok ne zabranjuje promjenu preambule ili odredbe o sastavu i izboru Predsjedništva, Doma naroda, rukovodstva oba doma Parlamentarne skupštine BiH – svih onih koji daju posebne privilegije konstitutivnim narodima). Pored toga, Dejtonski sporazum je imao poseban aneks (broj VI) koji je bio posvećen zaštiti ljudskih prava (a ne npr. zaštiti prava konstitutivnih naroda).
Sve ovo u cjelini ukazuje na posebno mjesto koje ljudska prava imaju u ustavnom režimu BiH, a naročito ako imamo u vidu da je jedan od autora Dejtonskog sporazuma James O’Brian izjavio kako je u Sporazumu “primat dat ljudskih pravima”, dok je Venecijanska komisija zaključila da “osnovni duh” Ustava BiH “ima za cilj spriječiti diskriminaciju”. Dakle, pravni argumenti su neumoljivi: srce Ustava BiH jesu ljudska prava, a ne konstitutivnost naroda.
Mediacentar i Infobiro izložili su naslovnice i članke o Daytonu/Senad Gubelić
Na ovo izlaganje naslonilo se ono koje je kritikovalo suzdržanost Ustavnog suda BiH u primjeni i provedbi ustavnih normi o ljudskim pravima i zabrani diskriminacije u suzbijanju rasne diskriminacije u ustavnom režimu BiH. U tom smislu, posebno je istaknuto kako je Ustavni sud, prije 10 godina, za neustavne proglasio odredbe entitetskih ustava o sastavu i izboru njihovog tročlanog rukovodstva. Uprkos tome, on ih je ostavio u pravnom životu, ostavljajući ih u rukama bh. političara, uvjetujući provedbu svoje odluke provedbom odluke Sejdić-Finci. Oslanjajući se na tezu o ljudskim pravima kao ustavnom identitetu BiH, ukazano je kako je Ustavni sud BiH iznevjerio mandat kojeg mu je dao ustavotvorac, jer je propustio da po proteku tranzitnog perioda od cca 10 godina poslije potpisivanja Dejtonskog sporazuma, kada je bilo opravdano zadržati rasističke norme u Ustavu BiH, proglasi ih za neustavne. U tom smislu, Ustavni sud je mogao i morao se osloniti na pravnu doktrinu – osnovne strukture (basic structure doctrine) – koju u slučaju BiH čine ljudska prava i podržavajući ovaj Ustav sam spaliti rasističke norme Ustava BiH (bez bilo kakve vanjske intervencije) i doprinijeti prirodnoj transformaciji Ustava BiH. U prilog tome je i izjava Jamesa O’Briena, koji je tvrdio kako je Ustav dinamički instrument koji sadrži odredbe koje su trebale takav potez Ustavnog suda BiH omogućiti, jer je ustavotvorac bio svjestan problematičnih normi u Ustavu BiH. Ustavni sud BiH i dalje čeka uzore hrabrosti među sudijama koje će to učiniti.
Uzorni pravni transplantati za izborni sistem BiH
Tokom konferencije ukazano je na konkretne primjere mehanizama iz uporednog izbornog prava, koji mogu biti transplantirani u BiH i doprinijeti uklanjanju političke nestabilnosti i napetosti. Transplantati su ponuđeni iz pravnog režima Sjeverne Irske – najuzoritijeg i najuporednijeg primjera konsocijacijske demokratije za BiH. Prvi takav primjer je nazvan single transferable vote, što u prijevodu znači “jedan prenosivi glas”. On konkretno izgleda ovako: birači imaju mogućnost rangiranja kandidata, a njihov glas se može prenijeti prema alternativnim preferencijama, ako njihov prvi izbor bude eliminisan ili izabran sa viškom glasova, tako da se njihov glas koristi za izbor nekoga koga preferiraju u odnosu na druge kandidate u izbornoj utrci. Takav mehanizam bi bio najbolje primjenjiv u Brčko distriktu, Srednjobosanskom i Hercegovačko-neretvanskom kantonu (etnički heterogenim teritorijama), jer bi djelovao na sve političke subjekte na način da bi ih, ukoliko žele da osvoje što veći broj mandata u skupštini, prisilio da u svojim kampanjama privlače glasove svih, a ne samo jedne etničke skupine, te da odustanu od političkih programa koji su ekstremni i favoriziraju samo jednu etničku skupinu.
“Don’t dream dreams” Tahira Herende u SARTR-u/X
Istovremeno, građani jednog etniciteta bi imali priliku da glasaju, kao za svoj drugi izbor, za stranku koja se primarno poistovjećuje za političku stranku drugog etniciteta, birajući najumjereniju među njima. Ono što je najznačajnija prednost ovog izbornog mehanizma, kako je to pokazalo iskustvo Sjeverne Irske, jeste promjena političke kulture i promjene u ponašanju političara, koje rezultiraju marginalizacijom ekstremista i otvaranjem političkih stranaka ka etnički heterogenim.
Drugi transplantat za čiju primjenu se zalagalo jeste način raspodjele ministarstava u Vijeću ministara BiH. Ističući kako u prosjeku formiranje Vijeća ministara traje šest mjeseci (1/8 mandata), zagovarana je podjela ministarstava među svim političkim strankama koje su parlamentarne (uz povećanje izbornog praga) u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH. Primjenjujući odgovarajući matematički kriterij, koji ovisi od broja mandata, svaki politički subjekat bi rotiranjem birao ministarstvo (ministre i zamjenike), neposredno poslije potvrđivanja rezultata izbora. Primjena ovog mehanizma bi također uključivala postojanje četiri lica koja kooptiraju na mjestu predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH. Ovaj transplantat bi smanjio političke tenzije prilikom formiranja vlasti, raspodjele resora i uštedio vrijeme koje se inače bespotrebno troši na političko koaliranje, koje se u BiH razumije isključivo kao raspodjela izbornog plijena, a ne kreiranje postizbornog programa.
Promjena načina izbora stranih sudija na Ustavnom sudu BiH
Tema koja je bila od posebnog interesa jeste pozicija i uloge stranih sudija na Ustavnom sudu BiH. Ne treba trošiti riječi na aktuelnost ove teme. Dovoljno je samo podsjetiti da je Vijeće ministara 2022. godine formiralo radnu grupu koja pod okriljem Ministarstva pravde BiH treba da pripremi pravni akt kojim će urediti njhovu sudbinu. To nas nanovo uvijek podsjeća na netransparentan rad Vijeća ministara i Ministarstva pravde BiH, koje nikada nije objelodanilo sastav ove grupe, koja negdje u mraku hodnika Ministarstva, daleko od očiju javnosti, pokušava neuspješno već tri godine da ponudi rješenje, vjerovatno za najvažnije pitanje ustavnog prava BiH danas.
Na prvom mjestu, utvrđeno je kako Ustav pruža mogućnost da se zakonom samo drugačije uredi način izbora stranih sudija. Kao drugo, strane sudije mogu biti uklonjene iz Ustava samo ustavnim amandmanom. U vezi s tim, ukazano je kako vrijeme za eliminaciju stranih sudija nije sazrilo. U tom smislu, istraživanja ukazuju kako strane sudije ispune jedan segment njihovog mandata – prijenosa znanja i nove pravne kulture domaćim sudijama i zaposlenicima Ustavnog suda. To je već bio slučaj 2003. godine, kada su se strane sudije skoro pa u cijelosti povukle u odlučivanju predmeta zaštite ljudskih prava. Međutim, drugi segment njihovog mandata - potreba za postojanjem neutralnog, vanjskog arbitra u Ustavnom sudu BiH, u okolnostima etnički podijeljenog Suda - nije ispunjen. Iako je vremenski period od 2002. do 2010. godine bio period kada Sud nije bio talac etničkih i entitetskih interesa (kako je to zapazio strani sudija David Feldman), a koji su u periodu 1997. do 2002. godine bili izražajno zastupljeni i vodilja pojedinim domaćim sudijama pri odlučivanju (kako je to konstatirao strani sudija Joseph Marko), od 2011. do danas ponovo među pojedinim sudijama lojalnost ne postoji prema Ustavu BiH, Ustavnom sudu BiH niti prema ustavnom pravu BiH.
Naslijeđe i budućnost Daytona na FPN-u/Senad Gubelić
U prilog toj tezi je istaknut način prestanka mandata dvoje sudija koje je imenovao Dodikov režim u RS-u. Prvi je razriješen jer je nazvao Dodika šefom, dok je drugi podnio ostavku po zahtjevu Narodne skupštine RS-a – i tako je de facto nazvao svojim šefom. Drugi argument u prilog datoj tezi jesu formalistički argumenti u izdvojenim protivnim mišljenjima domaćih sudija. U tom smislu, strane sudije moraju ostati dio Ustavnog suda, sve dok ne dođe do cjelovite ustavne promjene koja će ojačati nezavisnost domaćih sudija od političkih i etničkih interesa. Fokusirajući se na posljednje pitanje i to da li je potrebno da se promijeni način izbora stranih sudija, odgovor dat tokom konferencije je bio pozitivan. Pored toga što je to zahtjev Evropske komisije - kako bi se ojačao domaći legitimitet tog izbora - istaknuto je kako je postojeću proceduru predsjednik Evropskog suda za ljudska prava učinio netransparentnom i nepredvidljivom, ignorirajući potencijal koji nudi Ustav BiH za snažniju domaću i demokratsku legitimaciju izbora stranih sudija i to putem konsultacija sa Predsjedništvom BiH.
Konkretan prijedlog, koji je utemeljen na uporednom pravu i standardima Venecijanske komisije, a koji je ponuđen kao alternativni trenutnoj proceduri izbora stranih sudija, jeste sljedeći: dupli broj od broja stranih sudija koji se biraju treba predložiti strano kolektivno tijelo, kao što je Venecijanska komisija ili rukovodstvo Suda pravde EU ili neko treće kombinovano tijelo (kako bi domaće tijelo koje će vršiti izbor imalo mogućnost stvarnog izbora); konačni izbor treba imati Predstavnički dom (građanski dom) Parlamentarne skupštine BiH; u slučaju da se to ne učini u određenom roku, onda se ima smatrati da je izabrano troje najbolje rangiranih sudija.
Zašto Dodik nije uspio mobilisati građane Republike Srpske?
Naročito interesantno je bilo izlaganje posvećeno rezultatima terenskog istraživanja u entitetu Republika Srpska koje je imalo za cilj odgovoriti na pitanje zašto Milorad Dodik nije uspio u pokušaju sekuritizacije, nakon odluka Suda BiH donesenih u krivičnom postupku protiv njega. Sekuritizacija predstavlja proces u kojem se neki problem, koji u redovnim okolnostima ne spada u sigurnosno pitanje, pretvara u sigurnosni problem, kako bi se tim povodom suspendirao normalni život i uvelo svojevrsno vanredno stanje. U tom smislu, traži se da se suspenduju pravila koja vrijede u redovnom toku stvari kako bi se riješio problem, tvrdeći da je to moguće samo u pravilima vanrednog stanja. Pitanje jeste zašto Dodik nije uspio od krivičnog postupka koji je vođen protiv njega napraviti vanrednu situaciju, mobilizirati građane RS-a i ostvariti svoj cilj opće građanske mobilizacije i solidarnosti sa njim.
Mirovna konferencija u Daytonu, novembar 1995.
Terensko istraživanje je pokazalo da je to izostalo iz sljedećih razloga: 1) građani RS-a su se umorili od kriza koje je generisao Milorad Dodik i više mu ne vjeruju kada kaže da je nešto kriza i vanredna situacija koja zahtijeva njihovu mobilizaciju. Zbog toga oni više nisu ni u stanju da prepoznaju pravu krizu. 2) Građani RS-a su imali utisak da se Dodik svađa sam sa sobom ili da razgovara sam sa sobom, jer niko iz Sarajeva nije odgovarao na “njegovu prebačenu lopticu u sarajevski teren”. U tom smislu su posebno istakli suzdržanost Elmedina Konakovića (naspram npr. ranijeg ponašanja Bakira Izetbegovića), koji nije ulazio u verbalne konflikte i ratove sa Dodikom, kao i ignorisanje Dodikovih agresivnih ispada od strane međunarodne zajednice. 3) Dodik se ponašao kontradiktorno, jer je u jednom trenutku tvrdio kako ne priznaje Sud BiH i kako se neće pojaviti pred Sudom BiH, da bi u drugom trenutku pogazio svoje riječi i pojavio se pred Sudom BiH u postupku odlučivanja o njegovom pritvoru. 4) Među građanima RS-a postoji percepcija da je presudu Dodiku donijela legitimna institucija – Sud BiH (u kojem rade i zaposlenici koji su srpske etničke skupine). Iako se per se ne slažu sa sadržajem presude, oni prihvataju to da ju je donio legalan i legitiman sudski organ. Da je npr. Dodika smijenio sa njegove funkcije visoki predstavnika, tada bi otpor toj odluci bio ujedinjen i jedinstven među svima u RS-u, bez obzira na to da li Dodika favoriziraju ili ne. Također, zaključak ovog terenskog rada jeste da građani veću pozornost pokazuju ka ekonomsko-socijalnoj sigurnosti, a ne identitetskim pitanjima.
Da li je Dayton potrošen?
Teza o Dejtonskom ustavu kao prolaznom i privremenom dokumentu se pokazala kao zamka u koju su mnogi upali (istini za volju, nije da im za to povoda nije davao otac Daytona Richard Holbrooke, u svojim javnom istupima). Teza o dejtonskom ustavnom aranžmanu kao oročenom dokumentu bila je prepreka (a nažalost i dan-danas je) političkim elitama, ali i društvenoj zajednici, uključujući akademsku, da daju iskrenu šansu Dejtonskom ustavu BiH i omoguće mu da zaživi sa punim kapacitetom. Zbog toga, Dayton na svoj 30. rođendan nije potrošen, on samo nikada nije bio u cijelosti iskorišten. Ono što je izostalo jesu uzori hrabrosti među bh. političarima, koji bi bili u dobroj vjeri posvećeni ostvarenju plana za budućnost BiH, koji je dat u premabuli njenog Ustava. Nasuprot tome, u pravilu je bh. politička scena bila ispunjena onima koji su Dejtonski ustav BiH “varali” sa svojom svakodnevnom, antidržavnom politikom.
